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水務行業PPP的七大爭議

發布時間:2016-11-18閱讀次數:12500人次

發布時間:2016-11-17 來源:E20水網固廢網 

作爲水務企業,如果單純希望通過PPP扩大资本数量,则难以彰显政企在合作建设基础设施和提供公共服务方面提高效率和改善服务的初衷。所以无论是政府还是水務企業都应该捋顺资本、效率、责任方面的关系,既能够通过PPP让公众得到良好的公共服务,又能让资本在这一模式中发挥效用,让企业获得长期稳定合理的经济回报。

中國公共基礎設施和公共服務行業的PPP在經曆了1995-2002年的興起,以及2008-2012年全球金融危機後的數年寂寞後,終于又迎來了新一輪高潮。與以往有所不同的是,此次PPP高潮的直接推手來自政府強勢部門——國家發改委、財政部等主管部門都在研究相關政策,爲PPP模式的深度和廣度應用,提供政策推動和支持空間。各級地方政府亦開始蜂擁借道PPP這一模式,試圖纾解地方債務風險和城鎮化資金困境,解決融資乏途問題,同時也能騰出一些財政資源空間來應對更爲迫切的社會需求。

在企业方面,某些水務企業希望通过PPP来进行资本和经营的扩张,而不少投资人也从中嗅到商机,希望通过PPP使自己的资本进入新的获利空间。

七大爭議

一、自然壟斷與行政壟斷

城市水務行業無疑再次成爲此輪PPP潮中的一個熱點,與其他公共服務行業相比,水務行業(主要包括自來水和汙水處理)屬于典型的區域自然壟斷行業。所謂自然壟斷,除了經濟學意義上的“規模經濟”和“範圍經濟”特征外,從競爭學的角度,主要指市場競爭發展到一定階段時出現的産業“自然”集中,屬于市場競爭之後的合理性壟斷,其與“行政壟斷”有著根本的區別,後者屬于“人爲”的授權性或規定性集中,屬于市場競爭之前的不合理壟斷。

從這個意義上講,當壟斷由市場競爭的自然結果異化爲行政強制的人爲結果時,則從根本上違反了關于自然壟斷的經濟學原理。

遗憾的是,理论画面的清晰并未折射出实际操作的精确。在我国城市水务行业以往某些PPP过程中,尽管在打破传统的国有或行政垄断方面有了一些突破和改善,也引进了一些社会资本或境外资本,但在很大程度上,依然在沿袭着行政决定的方式。例如,某领导与某跨国集团一拍即合,随即指示本地的水務企業与其合作,而没有履行竞争程序。有些合作尽管在形式上履行了招標程序,也只是走走过场,结果还是早先内定的公司入围。还有的地方列出招標条件,规定只有在本行业经营十年以上、资产总量达到若干亿的本市企业方具有竞标资质,结果依然是原来的企业入围。某些地方在制定特许经营条例时,主管部门的资质认定和行政审批依然属于最关键性的条款……

凡此種種,反映出在我國城市水務行業的PPP過程中,一些地方和部門依然試圖利用行政手段來創制自然壟斷。實際上,自然壟斷只是水務市場的“結構特征”,而不是水務廠商的“行爲特征”。自然壟斷之所以是自然的,就是因爲它是競爭的産物而不是行政的造物。正如不能因爲狀元名額只有一個就把其他人逐出考場並指定某一人成爲狀元一樣,相反地,狀元只能産生于參加考試的衆多舉子之中。

同樣,假如經濟學原理告訴我們,某個城市的水務市場應由一家廠商獨家經營更爲經濟,那麽應當通過公平競爭在衆多有實力的廠商中選擇出那個最優的壟斷經營者,而不是通過行政指定來強占這一壟斷地位。如果我們期望通過中國城市水務行業的PPP過程孕育出真正和有實力的自然壟斷者,首先應該使水務行業的PPP過程脫離行政壟斷的軀殼而寄生于市場競爭的母體。

二、融資目標或效率目標

城市水務行業屬于資本密集性行業,其PPP過程中肯定涉及大量的資本運作。但水務行業PPP在瞄准融資功能和融資數量時,是否還有別的目標?2007年3月,世界著名的GlobalWaterIntelligence雜志以“管理中國資産價格膨脹”爲題,列舉了我國若幹城市水務行業PPP過程中資産大幅溢價的情況,令人發省。

在人們爲資産溢價或國有資産增值興奮的同時,或許我們也應該問如下問題:

首先,一方面,我国的城市水務企業大部分都在微利、保本经营甚至亏损,但另一方面,其资产却在超出原值数倍甚至十几倍出售。这一悖论背后的真实画面是什么?究竟是买家愚蠢还是卖家精明?

其次,溢價收益去了哪裏?

第三,溢價成本的最終埋單人又是誰,即資産溢價轉讓與今後的價格或公共財政支出有無關聯?

正如一個學校的公共食堂要轉讓,某個人願意以高出原值5倍的價格溢價收購,人們爲公共資産成功增值感到喜悅,但如果購買者將購買成本打入飯菜成本,師生的就餐價格由此也上漲數倍,那麽這種溢價無疑就是成本轉嫁。

无独有偶,某城市以数倍于原值的价格出让了本地的水厂资产,签约仪式上杯盏交错,皆大欢喜。事后厂商要求依据其投资成本调整水价或增加补贴,主管部门心境大变,原来“溢价”=“提价”。简言之,PPP过程中水务资产的大幅增值,如果导致公众的消费价格或公共财政补贴随之水涨船高,那么,这种溢价无非是价格透支或寅吃卯粮。因此,过度关注PPP的融资功能,或将融资数量作爲衡量绩效的唯一目标,甚至试图把PPP作爲撬动资本或收益无序扩张的杠杆,那么,PPP就变成了“圈钱”的工具。

“沒有免費的午餐”,這句話應該成爲水務行業PPP資本運作的座右銘。人們應該切記,城市水務行業引入PPP的主要目標,首先是提高經營效率和改善公共服務,而非單純擴大資本數量。由于資産成本勢必要用即期或遠期的現金流量來覆蓋,前端過量資本進入,必然會給之後的消費價格或公共財務形成壓力。如果僅僅關注前端融資的受益人,而不關心後端成本的埋單人,終將釀成惡果。

從這個意義上講,對PPP績效的考量,不能單純地“見錢眼開”,更不能忽視公共服務效率、質量、範圍、價格或對公共福利的改善和增加程度,後者才是問題的核心——它關系到城市水務行業的PPP是否具有必要性、合法性或合理性的問題。

三、短期價格競爭與長期價格壟斷

城市水務行業的PPP經常涉及特許經營競爭過程,競爭包括很多內容,其中最難的是對價格競爭的判斷。衆所周知,水務特許經營通常涉及一個較長的時段,如15-20年,甚至更長。目前世界上沒有任何一個廠商能夠,或敢于對整個特許經營期進行一次性競價,往往都是對特許經營起始期(3-5年)進行競價。

对资金实力雄厚的厂商来说,聪明的竞争或价格投机策略往往是:采用“先亏”的办法,用较低的起始报价击败其他竞争对手,来赢得特许经营权。等到起始年限过后,企业作爲地位稳固的垄断者,且市场中已无竞争对手,这时再与政府讨价还价。这种由当初被动的竞争者变为之后的主动垄断者、由市场进入时的“竞争价格”演变为市场占据后的“谈判价格”的过程,已成为一个监管窘境,正如高考一样,入学考试竞争程度很高,但入学之后的竞争程度就很低,即人们常说的“入校”与“在校”之间的行为差异。因此,如何使在竞争中获得市场的厂商能在市场中维系竞争状态,防止其滥用市场独占权利,是目前水务行业PPP过程中的一大难点。

鉴于此,在笔者2006年参与的重庆唐家沱汙水處理PPP项目谈判中,政府并没有过度关注厂商的起始报价水平,相反,我们更为关心的是,如何设计出一个有效的价格机制,来管控厂商在整个特许经营期内可能发生的价格垄断,并向厂商的价格行为施加竞争压力,包括采用“利润率限定”、“价格封顶或包干”、同域、同业“价格比较”等方法。

譬如法律文件的價格章節中規定,如果結算價格經過一段時間的實施後,與同區域其他同類企業相比失去競爭性,明顯高于同行業平均水平,則需重新核定結算價格;規定企業的成本,包括其采購設施數量、質量、價格和工程建設成本應當不高于同行業的可比較的合理水平等。從這個意義上講,在PPP項目實踐中,設計出一個科學合理的價格管控機制非常重要,有助于防止“短期的價格競爭行爲”異化爲“長期的價格壟斷行爲”。

四、合法成本與合理成本

經常出差的人都知道“賣發票”的事。這實際上是爲了滿足某些試圖多吃多占單位金錢的人的欲望。有了發票就意味著有了財務報銷的憑證。然而接下來的問題是,一個人出差三天,卻拿回來三萬塊錢的報銷憑證,盡管票據表面合法,合理性何在?

由此,可以引出PPP过程中的“合法成本”与“合理成本”问题。目前世界各国普遍实行的是“成本作价”+“利润率限定”的价格模式。例如,我国《城市供水价格管理办法》将厂商的利润率限定在8%~12%的水平。在这种情况下,厂商无法期望通过提高利润率来增大利润总额,因此,蓄意扩大成本规模就成为一个既合法又有效的途径。例如,一个500万元兴建的水厂,当利润率限定在8%时,允许的利润额为40万元。如果厂商将投资“蓄意”扩大到1000万元,并以此作爲成本基数来计算利润留成,这时人们发现,厂商最终还是堂而皇之地获得了80万元的利润,同时也没有违反限定的利润率标准——然而,此時消費價格卻上漲了不止一倍的水平。這就是合法成本與合理成本之間的沖突。

經濟學研究證明,在成本作價和利潤率限定的情況下,廠商具有擴大投資成本的強烈動機,即以合法成本來攝取不合理的利潤。以成本之水擡升利潤和價格之船。在這種情況下,如何界定合法成本與合理成本的邊界,是一個很大的難題。

合法成本与合理成本之间,始终存在矛盾。厂商为此进行成本投机继而达到利润投机的路径很多。2005年,笔者作爲政府授权谈判代表主持与重庆北部片区供水PPP项目谈判时,外方提出市政府应当尊重企业的经营自主权,即企业有权自行决定资产投资和经营性融资,有权决定企业内部的薪酬水平等。对此,政府的回应是:政府会尊重企业的合法权益,除非这些权益的行使对既定的成本或价格造成影响。

比如说,你放着当地的银行的贷款不用,偏要去借高息的股东贷款作爲流动资金,其他人建一个水厂花5000万元,你自己建花了7000万元,你大幅调整薪酬后计入成本,然后以此计算价格,这些都合理吗?为此,政府出具的特许经营授权文件中明确规定:企业应当本着节约成本的原则进行合理、适度的资本性和经营性融资,其融资成本应不高于同期当地银行的平均条件、严格限于直接生产和服务。

合作公司所需采購設施數量、質量、價格和工程建設成本應當不高于同行業的可比較的合理水平。“企業內部的薪酬調整,如果不對現行審定的水價成本造成影響,則由企業自行確定”等。這些條款的制定,目的在于防止成本合法性下掩蓋的成本不合理性。

五、風險共擔與風險兜底

從風險控制的角度審視,PPP的一大特點就是改變了公共服務投融資、運營和管理的傳統風險配置。通過合作使得風險分散,並由合作各方分擔或共擔。

然而在我國城市水務行業以往的某些PPP項目中,“風險共擔”原則經常得不到很好地履行。其中比較突出的就是政府爲PPP廠商的某些風險進行兜底。例如,一些廠商經常要求政府先行確定和審批服務水量,並在實際處理量達不到既定規模時,政府需要保量購買。反之,如果按照審批的規模建成的設施能力滿足不了實際需求,企業無需承擔責任。

由此可見某些廠商的心計乖巧和某些政府官員的思緒混亂。不論廠商當初請求政府來審批服務規模時的態度如何卑恭,或官員對由自己來審批規模多麽習以爲常,事實是,在廠商的卑恭態度和官員的行政批文之下,原本由廠商承擔的投資風險已悄然轉移成政府的審批風險,不僅如此,政府對廠商服務水量的兜底或保底性購買,又使其規避了實際的運營風險。

通过政府审批来规避投资风险和通过政府兜底来规避运营风险的做法,与水务行业特许经营的基本原理和普适原则大相径庭。所谓特许经营,指厂商在专属服务区域和特许运营时限内的排他性或独占性运营行为,这种排他性或独占性是一种市场特惠,而作爲受惠的对应或交换条件,厂商在享有独家经营权利的同时必须承担相应的投资和运营风险,这是国际通行惯例。

然而,在我國以往的某些水務PPP項目中,廠商一方面希望享有獨家經營權利,另一方面卻不願獨家承擔投資和運營風險,由此一來,本應由廠商承擔的市場風險中的幾個關鍵方面——競爭風險、投資風險和運營風險,就隨著政府審批和政府兜底實現了轉移。

這就如同允許某人在商場內獨家經營飯館,這個人卻反過來要求商場計算和確定食客數量並對賣不出去的飯菜埋單一樣,可謂咄咄怪事。事實是,我國以往的一些水務PPP項目中,政府審批和兜底水量的事例屢見不鮮,甚至出現過爲保障PPP廠商生産能力,被迫縮小已有企業的服務範圍和和關閉已有設施能力的尴尬。對此,人們毋需批評PPP廠商的心計乖巧,但卻有理由指責官員的頭腦簡單。正是因爲傳統行政審批的思維和行爲慣性,才會導致某些權益/風險極不對稱的奇事怪例發生。

笔者2002年作爲政府授权代表参与重庆北部片区供水PPP项目谈判。根据公用事业“普遍服务”原理,当时我们起草的法律文件规定,厂商享有独家经营的权利,但与此同时,它必须“保证向服务区内一切愿意接受服务和愿意支付服务价格的人提供连续、充足和质量的供水服务”,这也是政府不再审批其他厂商进入该服务区域的重要前提。

重庆唐家沱汙水處理PPP的法律文件也明确规定,厂商的服务应“符合城市总体规划,满足特许经营区域内日常需求,以及具备适度的储备能力”。换言之,厂商应该根据服务区域的人口现状和增长趋势、城市发展规划、平均用水量、峰值用水量等因素去合理预测、建设、改造设施规模,应具备一定数量的储备能力并承担相应的投资和运营风险。政府允许适度的储备能力建设费用计入固定成本,但日常的经营性付费则必须根据实际发生的处理水量来计算,政府拒绝进行水量兜底。

除了“普遍服务”原理外,西方公用事业法中还有另一条原理——专营服务区域内的“强制延伸服务”,即厂商必须履行向服务区域内新增的服务人口提供延伸服务的义务。由此看来,无论是普遍服务原理还是强制延伸服务原理,都蕴含着一个基本原则:作爲特许独家经营的厂商,必须向专营区域内所有愿意接受服务和愿意支付价格的公众提供充足和连续的服务,并应承担相应的投资和运营风险。反觀我國城市水務行業以往PPP過程中的某些做法,尤其是對服務水量的保底,是有悖上述基本原理的,既不符合國際慣例,也不符合“利益分享/風險分擔”的原則。

六、PPP中的政府:多重角色的困惑

PPP项目要涉及合同订立。作爲社会资本或民营资本,非常关注合同另一方的权威性并通常以为(1)PPP合同要与当地人民政府本身签,不要与政府部门签;(2)如果与政府部门签,最好与权威大的部门(如发改委、财政局或主管部门)签;而不要与权力小的政府部门签;(3)尽量不与企业签。

爲什麽會有這樣的疑慮?答案很清楚。如果與權威小甚至無權威的機構簽,會給合同履行帶來風險。這實際上涉及合同人的行爲能力問題。人們習慣認爲,更有權威的機構在資源調配方面的能力更強,即合同履行的能力更強。

任何事情都有兩面性。希望與政府訂立合同,無外乎看重政府的資源調配能力,但也應看到,政府的強勢也是雙刃的,它既可以使合同順利執行,但也可能對合同執行産生不利影響,尤其是發生合同糾紛時。

此外,还有两个重要因素。其一,公共服务业涉及广泛的公共利益,政府自然要监管,由此引出政府在PPP过程中的第一个角色——监管者;其二,政府如果同时作爲合同主体,会使行政权力与资产权利(公权力和私权利)交叉混淆,继而妨碍其正确行使监管权力。

在我國,PPP合同究竟屬于什麽性質,目前依然是學術界尚未厘清的問題。政府是一個行政主體,通常受行政法(公法)約束,民營企業是一個市場主體,受民法(私法)約束。公法主體降位進入PPP合同,形式上與民法主體處于平等地位,從理論上講,是可行的。但問題在于:政府同時還在扮演著市場監管者的角色,而監管者的公法權力又淩駕于民法契約之上,這就帶來了矛盾。正如一個人在運動場上同時扮演裁判和運動員兩個角色,這必然不利于比賽過程和結果的公平。這也是公權在一些情況下無法與私權實質平等的原因。

因此,在PPP过程中,重要的不仅仅是公权主体在形式上与私权主体平等,比较聪明的做法是,尽量不要使政府介入或陷入私权交易。更不要让它陷入合同或细节纠纷,作爲监管者的政府,保持超然,对PPP过程和维系公正监管尤为重要。

从国际惯例和国内实践看,PPP合同既可以采用行政授权性赋予,也可以采用契约约定性赋予。鉴于我国目前仅出台了特许经营方面的部门性单行法规,且正处于逐步调整和完善阶段,而众多有关PPP的基础性和配套性法律尚未进入立法程序,此时,政府与外方之间订立商事或民事契约,必将在招標条件设定、适用法律选择、各种定量性指标、权利/义务界定等诸多方面遇到许多不确定因素,并有可能因某些政策、法律空白带来合同风险。考虑到上述因素,在重庆北部片区供水PPP项目和唐家沱汙水處理PPP项目中,重庆市采用的是行政授权和商事契约并举的方式,即对一些关键问题,如特许经营范围、时限,作价机制和方法、成本控制、监管内容等,在政府的《特许经营授权书》中做出原则性和指导性规定,与此同时,把一些细节性和操作性内容“下沉”至水务集团公司与外方的合作或服务协议中加以约定。在目前我国公用事业基础法律框架尚待完善的情况下,这样做比较灵活和稳妥且不失原则性,有利于避免政府作爲民事主体与企业发生直接合同或经济关系过程中的风险,也有利于政府更好地履行监管责任,从实施的效果来看也是好的。

七、競爭規避與壟斷延續

自改革開放以來,中國各級政府曆來十分重視對外資的引進,爲此制定了各種優惠政策。這些優惠政策中,一項重要的內容就是給予外商投資足夠長的經營年限。

在城市水務行業PPP過程中,不少地方簡單援引一般性行業外商投資優惠政策的內容,給予外資盡量長的經營年限,個別的甚至超過50年。

城市水務行業的自然壟斷特征不僅有空間表現形式,也有時間維系長度。長期以來,各國政府和理論界一直在研究和探討如何使自然壟斷的城市水務行業更具可競爭性的問題,其中一個焦點就是,如何盡量縮短PPP廠商的壟斷周期。

在這種情況下,給予PPP廠商過長的特許經營年限,意味著允許廠商通過一次性競爭手段獲得長期性的壟斷支配地位。盡管較長的經營期限有助于吸引社會或外來資本進入並穩定存續,但如果我們希望城市水務的市場競爭是一個持續的過程,就不能在第一輪的競爭中爲第二、第三甚至更多的競爭輪次設置合法的時間陷阱或壟斷障礙。

此外,在以往進行的城市水務行業PPP過程中,頻繁出現資産重組和資産並購,包括向非國有經濟成分或國外資本轉讓股本或資産。僅從盤活國有資本改革的角度審視,並無不妥。資本的多元化肯定會對城市水務行業的産權結構和法人治理結構産生積極影響。

然而也應看到,由于我國城市水務行業長期以來一直實行著資本結構、治理結構和市場結構一體壟斷模式,那麽,在PPP過程中,資本結構和治理結構上的變化肯定會導致市場結構發生變化,換言之,一些民營或外來資本通過資産並購、參股等路徑,達到了規避競爭和實現獨占市場的目的,以至于出現了水務行業的資産或股本轉讓直接導致水務市場易手的情況。這僅僅是城市水務市場的壟斷改變了所有制形式,並且有可能對城市水務行業PPP的健康發展和未來的市場競爭造成障礙。因此,人們應當區分資産轉讓與市場轉讓之間的實質性差別,在資産轉讓與市場易手同時出現時,一定要使資産或股權的轉讓首先服從競爭規則,確保選擇效率水平高而非僅是資本存量大的廠商進入城市水務市場。

水務行業拓展PPP初衷是什麽?

业内人士指出,作爲水務企業,如果單純希望通過PPP扩大资本数量,则难以彰显政企在合作建设基础设施和提供公共服务方面提高效率和改善服务的初衷。所以无论是政府还是水務企業都应该捋顺资本、效率、责任方面的关系,既能够通过PPP让公众得到良好的公共服务,又能让资本在这一模式中发挥效用,让企业获得长期稳定合理的经济回报。

●城市水務行業引入PPP的主要目標,首先是提高經營效率和改善公共服務,而非單純擴大資本數量

●由于資産成本勢必要用即期或遠期的現金流量來覆蓋,前端過量資本進入,必然會給之後的消費價格或公共財務形成壓力

●如何使在競爭中獲得市場的企業能在市場中維系競爭狀態,防止其濫用市場獨占權利,是目前水務行業PPP過程中的難點

●重庆唐家沱汙水處理PPP项目谈判中,政府更为关心的是,如何设计出一个有效的价格机制,来管控企业在整个特许经营期内可能发生的价格垄断,并向企业的价格行为施加竞争压力,包括采用“利润率限定”、“价格封顶或包干”、同域、同业“价格比较”等方法

●在重慶北部片區供水PPP項目談判中,根據公用事業“普遍服務”原理規定,企業享有獨家經營的權利,但與此同時,它必須“保證向服務區內一切願意接受服務和願意支付服務價格的人提供連續、充足和有質量的供水服務”

城市水务行业无疑再次成为此轮PPP潮中的一个热点,与其他公共服务行业相比,主要包括自来水和汙水處理在内的水务行业属于典型的区域自然垄断行业。

在我國城市水務行業以往某些PPP實踐中,盡管在打破傳統的國有或行政壟斷方面有了一些突破和改善,也引進了一些社會資本或境外資本,但在很大程度上,依然在沿襲著行政決定的方式。

如果我們期望通過城市水務行業的PPP過程孕育出真正和有實力的自然壟斷者,首先應該使水務行業的PPP過程脫離行政壟斷的軀殼而回歸市場競爭。

效率目標是關鍵所在

首先是提高經營效率和改善公共服務,而非單純擴大資本數量

城市水務行業屬于資本密集性行業,其PPP過程中肯定涉及大量的資本運作。但水務行業PPP項目在瞄准融資功能和融資數量時,是否還有別的目標?面對在我國若幹城市水務行業政企合作資産大幅溢價的情況,一些問題值得關注。

首先,一方面,我国的城市水務企業大部分都在微利、保本经营甚至亏损,但另一方面,其资产却在超出原值数倍甚至十几倍出售。这一悖论背后的原因是什么?其次,溢價收益去了哪裏?第三,溢價成本的最終埋單人又是誰,即資産溢價轉讓與今後的價格或公共財政支出有無關聯?

比如,某城市以数倍于原值的价格出让了本地的水厂资产。事后企业要求依据其投资成本调整水价或增加补贴,“溢价”成了“提价”。水务资产的大幅增值,如果导致公众的消费价格或公共财政补贴随之水涨船高,那么,这种溢价无非是价格透支或寅吃卯粮。因此,过度关注PPP的融资功能,或将融资数量作爲衡量绩效的唯一目标,甚至试图把PPP作爲撬动资本或收益无序扩张的杠杆,那么,PPP就变成了“圈钱”的工具。

城市水务行业引入PPP的主要目标,首先是提高經營效率和改善公共服務,而非單純擴大資本數量。由于资产成本势必要用即期或远期的现金流量来覆盖,前端过量资本进入,必然会给之后的消费价格或公共财务形成压力。如果仅仅关注前端融资的受益人,而不关心后端成本的埋单人,终将酿成恶果。

從這個意義上講,對PPP績效的考量,不能忽視公共服務效率、質量、範圍、價格或對公共福利的改善和增加程度。

價格怎樣管控?

應設計出有效的價格機制,在整個特許經營期向企業的價格行爲施加競爭壓力

城市水務行業的PPP經常涉及特許經營競爭過程,競爭包括很多內容,其中最難的是對價格競爭的判斷。

衆所周知,水務特許經營通常涉及一個較長的時段,如15年~20年時間,甚至更長。目前還沒有哪一個企業能夠或敢于對整個特許經營期進行一次性競價,往往都是對特許經營起始期(3年~5年)進行競價。

对资金实力雄厚的企业来说,往往采用“先亏”的办法,用较低的起始报价击败其他竞争对手,来赢得特许经营权。等到起始年限过后,企业作爲地位稳固的垄断者再与政府讨价还价。

這種由當初被動的競爭者變爲之後的主動壟斷者、由市場進入時的“競爭價格”演變爲市場占據後的“談判價格”的過程,已成爲監管窘境。因此,如何使在競爭中獲得市場的企業能在市場中維系競爭狀態,防止其濫用市場獨占權利,是目前水務行業PPP過程中的一大難點。

有鑒于此,在筆者2006年參與的重慶唐家沱汙水處理PPP项目談判中,政府並沒有過度關注企業的起始報價水平,相反,更爲關心的是,如何設計出一個有效的價格機制,來管控企業在整個特許經營期內可能發生的價格壟斷,並向企業的價格行爲施加競爭壓力,包括采用“利潤率限定”、“價格封頂或包幹”、同域、同業“價格比較”等方法。

譬如法律文件的價格章節中可以規定,如果結算價格經過一段時間的實施後,與同區域其他同類企業相比失去競爭性,明顯高于同行業平均水平,則需重新核定結算價格等。在PPP項目實踐中,設計出一個科學合理的價格管控機制非常重要。

界定合法成本與合理成本邊界是難題

應該防止企業以成本、合法性掩蓋成本的不合理性

對于PPP過程中的“合法成本”與“合理成本”問題,目前世界各國普遍實行的是“成本作價”+“利潤率限定”的價格模式。例如,我國《城市供水價格管理辦法》將企業的利潤率限定在8%~12%的水平。

在这种情况下,企业无法期望通过提高利润率来增大利润总额,因此,蓄意扩大成本规模就成为一个既合法又有效的途径。例如,一个500万元兴建的水厂,当利润率限定在8%时,允许的利润额为40万元。如果企业将投资“蓄意”扩大到1000万元,并以此作爲成本基数来计算利润留成,这时人们发现,企业最终还是堂而皇之地获得了80万元的利润,同时也没有违反限定的利润率标准。

——然而,此時消費價格卻上漲了不止一倍的水平。這就是合法成本與合理成本之間的沖突。

在成本作價和利潤率限定的情況下,企業具有擴大投資成本的強烈動機,即以合法成本來攝取不合理的利潤。以成本之水擡升利潤和價格之船。在這種情況下,如何界定合法成本與合理成本的邊界,是一個很大的難題。

合法成本與合理成本之間,始終存在矛盾。企業爲此進行成本投機繼而達到利潤投機的路徑很多。比如,政府可以出具的特許經營授權文件中明確規定:企業應當本著節約成本的原則進行合理、適度的資本性和經營性融資,其融資成本應不高于同期當地銀行的平均條件、嚴格限于直接生産和服務。合作公司所需采購設施數量、質量、價格和工程建設成本應當不高于同行業的可比較的合理水平。“企業內部的薪酬調整,如果不對現行審定的水價成本造成影響,則由企業自行確定”等條款的制定,目的就在于防止成本合法性下掩蓋的成本不合理性。

政府對水量兜底是否合理?

企業享有獨家經營的權利,前提是它必須保證

向服務區內提供連續、充足和有質量的服務

從風險控制的角度審視,PPP的一大特點就是改變了公共服務投融資、運營和管理的傳統風險配置。通過合作使得風險分散,並由合作各方分擔或共擔。

然而在我國城市水務行業以往的某些PPP項目中,“風險共擔”原則經常得不到很好地履行。其中比較突出的就是政府爲PPP企業的某些風險進行兜底。

例如,一些企業經常要求政府先行確定和審批服務水量,並在實際處理量達不到既定規模時,政府需要保量購買。反之,如果按照審批的規模建成的設施能力滿足不了實際需求,企業無需承擔責任。

在我國以往的某些水務PPP項目中,企業一方面希望享有獨家經營權利,另一方面卻不願獨家承擔投資和運營風險,由此一來,本應由企業承擔的市場風險中的幾個關鍵方面——競爭風險、投資風險和運營風險,就隨著政府審批和政府兜底實現了轉移。

在重慶北部片區供水PPP項目談判中,根據公用事業“普遍服務”原理規定,企業享有獨家經營的權利,但與此同時,它必須“保證向服務區內一切願意接受服務和願意支付服務價格的人提供連續、充足和有質量的供水服務”,這也是政府不再審批其他企業進入服務區域的重要前提。

重庆唐家沱汙水處理PPP的法律文件也明确规定,企业的服务应“符合城市总体规划,满足特许经营区域内日常需求,以及具备适度的储备能力”。换言之,企业应该根据服务区域的人口现状和增长趋势、城市发展规划、平均用水量、峰值用水量等因素去合理预测、建设、改造设施规模,应具备一定数量的储备能力并承担相应的投资和运营风险。政府允许适度的储备能力建设费用计入固定成本,但日常的经营性付费则必须根据实际发生的处理水量来计算,政府拒绝进行水量兜底。

除了“普遍服務”原理外,西方公用事業法中還有另一條原理——專營服務區域內的“強制延伸服務”,即企業必須履行向服務區域內新增的服務人口提供延伸服務的義務。

由此看来,无论是普遍服务原理还是强制延伸服务原理,都蕴含着一个基本原则:作爲特许独家经营的企业,必须向专营区域内所有愿意接受服务和愿意支付价格的公众提供充足和连续的服务,并应承担相应的投资和运营风险。

反觀我國城市水務行業以往PPP過程中的某些做法,尤其是對服務水量的保底,是有悖上述基本原理的,既不符合國際慣例,也不符合“利益分享/風險分擔”的原則。

作者周林軍簡介:

[作者系西南政法大学、重庆大学兼职教授,日前自重庆市发展和改革委员会副巡视员任上退休,曾作爲重庆市政府首席谈判代表和特许经营授权书起草人参与重庆市北部片区PPP供水项目(2002)和重庆唐家沱汙水處理PPP项目(2006)合作全程谈判,并作爲特聘专家参与世界银行《中国水战略》(2007)的研究。]

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